Cuando el legislador cambia las normas del juego y alguien sale perjudicado, ese alguien protesta y, si tiene peso suficiente, exige y obtiene una compensación por ese perjuicio. Sucedió con los Costes de Transición a la Competencia. La historia es, muy resumidamente, tal y como sigue. El gobierno del Partido Popular (presidía la nación entonces José María Aznar) liberalizó el mercado eléctrico en 1997 (Ley del Sector Eléctrico 54/1997, de 27 de noviembre). Las grandes eléctricas (asociadas en Unesa) reclamaron entonces una indemnización -los Costes de Transición a la Competencia (CTCs)- porque sostenían que habían hecho unos cálculos y unas inversiones a la luz de un marco distinto -mercado no liberalizado- y que, en el nuevo marco -mercado liberalizado- el precio de la electricidad bajaría de la mano de la presumible mayor competencia que introducía esa nueva norma y no podrían amortizar sus inversiones tal y como habían previsto dado el marco anterior. El gobierno de Aznar atendió entonces esa reclamación, y aunque no estaba obligado jurídicamente a ello, estableció una indemnización -CTCs- por valor de casi 12.000 millones de euros (cantidad luego ajustada a 8.663 M€, como máximo).
Con el mercado de emisiones ha pasado exactamente lo contrario. Los mismos actores -los propietarios de hidroeléctricas y nucleares (Endesa, Iberdrola y compañía)-, actores que sí se quejaron cuando la nueva Ley del 97 cambiaba las reglas del juego (algo que presumiblemente iba a perjudicarles), actores en fin que se quejaron entonces y obtuvieron una muy pingüe compensación/indemnización (Costes de Transición a la Competencia), pues esos mismos actores no se han quejado ahora. No se han quejado del cambio regulatorio de 2005 y llevan 16 años sin quejarse. Porque ese otro cambio regulatorio (el del mercado de emisiones)... les ha ido para bien, les ha propiciado los denominados" beneficios caídos del cielo".
Pues bien, ahora, el Gobierno ha decidido cortar el grifo, porque los "beneficios caídos del cielo" están alcanzando una desmesura obscena, ya que esos beneficios dependen del precio del CO2 y ese precio ha crecido en solo un año... un 150% (ahora está por encima de los 50 euros la tonelada). El Ejecutivo calcula que -con el CO2 a esa altura- esos beneficios ascienden a mil millones de euros. ¿Y qué va a hacer el Gobierno? Acabar con esa formidable sobre-retribución y destinar esos mil millones de euros, en un 90%, a financiar los costes regulados relativos a las energías renovables y en el 10% restante, a financiar la factura de los consumidores vulnerables severos.
Según el director general del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, Joan Groizard, el 50% de su factura (la de los consumidores vulnerables severos) quedará cubierta por estos ingresos, mientras que el otro 50% quedará cubierto por las aportaciones de las comercializadoras eléctricas: "la factura de 350.000 hogares -estima Groizard- podría quedar cubierta con esta medida".
Pero estábamos con los mil millones, que es la estimación grosso modo del Gobierno. La doctora Natalia Fabra, Catedrática en el Departamento de Economía de la Universidad Carlos III de Madrid, ha hecho las cuentas, y explicaba hace unos días que, "si el precio del CO2 se mantiene en su nivel actual (56 euros la tonelada), la sobre-retribución anual de nuclear e hidroeléctrica podría alcanzar aproximadamente los 900 y 600 millones de euros, respectivamente".
Pero Fabra ha ido más allá
"Este asunto -explicaba la economista hace unos días en un imprescindible hilo de Twitter- ya se suscitó en 2005, y se solucionó mediante la aprobación del Real Decreto Ley 11/2007, que estableció que de la retribución de la generación no emisora se minoraría el valor de los derechos de CO2 internalizado en el precio de mercado; las empresas eléctricas se opusieron frontalmente al RD 11/2007, y consiguieron que el Gobierno lo retirara en 2009. En 2013 -continuaba Fabra-, el Tribunal de Justicia de la UE dio la razón al Gobierno español, y concluyó que era de acuerdo a derecho".
Pues bien, estando vigente, el RD 11/2007 -explica Fabra- supuso un recorte de la retribución de las empresas eléctricas de 1.600 millones de euros para los años 2007-2009, recorte que disminuyó el coste de la electricidad para los consumidores en esa misma cuantía. Y, según las estimaciones de la economista, "de haber seguido vigente, un cálculo aproximado indica que se hubieran podido recuperar para los consumidores 2.000 millones de euros de nuclear y 1.200 millones de euros de hidroeléctrica durante la década 2010-2019, a pesar de que los precios del CO2 fueron muy inferiores (de entre 5 y 24 euros la tonelada)".
Estaríamos hablando pues de bastante más de 5.000 millones de euros de "beneficios caídos del cielo".
En fin, que el Gobierno ha decidido acabar con esa lluvia de millones y que, para ello, el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, ha acordado iniciar la tramitación del anteproyecto de Ley "para corregir el dividendo" que reciben las centrales no emisoras de gases de efecto invernadero como consecuencia de los costes del CO2 en el mercado de derechos de emisión.
Lo recaudado por la minoración se destinará, como se dijo, en un 90%, a financiar los costes regulados relativos a las energías renovables, reduciendo los cargos que pagan los consumidores. El 10% restante se destinará a financiar las políticas de lucha contra la pobreza energética mediante transferencias a las administraciones públicas para atender el suministro de los consumidores vulnerables severos en riesgo de exclusión social.
Según las estimaciones, el mecanismo permitirá reducir los precios finales de la factura eléctrica alrededor de un 4,8% para los consumidores domésticos y de un 1,5% para la gran industria. Esta recaudación permitirá, además, financiar el 50% de la factura de más de 350.000 hogares vulnerables severos en riesgo de exclusión social, que son los consumidores vulnerables severos cuyo suministro es financiado, al menos en un 50%, por las administraciones públicas(el 50 % restante forma parte del bono social, que financian las empresas comercializadoras).
Solo para instalaciones anteriores a 2005
En concreto este anteproyecto regula la minoración de la retribución de las instalaciones no emisoras en territorio peninsular que iniciaron su puesta en servicio antes de la entrada en vigor del mercado de derechos de emisión en 2005, dado que las decisiones de inversión de estas centrales no contaban con el efecto de estos dividendos en su retribución para garantizar su viabilidad al determinarse con anterioridad a la existencia de este mecanismo.
La propuesta no afecta, por tanto, a ninguna planta posterior a 2005 ni a las que cuentan con marco retributivo regulado, así como tampoco a las que se acogen a las subastas ni a ninguna iniciativa de inversión presente o futura. También se excluyen las instalaciones de menos de 10 MW.
El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico estima que la medida afectará a unos 85 teravatios hora (TWh) anualmente, de los que un 67% se corresponden con generación nuclear, un 29% con hidráulica y menos de 5% a generación eólica (datos de 2021).
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, organismo encargado de las liquidaciones del sistema eléctrico, calculará y notificará el importe de minoración para cada instalación. La cuantía correspondiente se abonará trimestralmente a esta entidad. Según explica el Ministerio, el procedimiento establece una metodología objetiva y transparente que calcula, de manera precisa, el importe de la retribución del CO2 no emitido.
Para agilizar la adopción de este mecanismo y reducir así el precio de la luz de los consumidores a la mayor brevedad posible, el Consejo de Ministros ha autorizado la tramitación urgente del procedimiento de elaboración y aprobación de este anteproyecto de Ley.
Reducción del dividendo
Esta medida se plantea para corregir una situación estructural del mercado eléctrico español derivada de su carácter marginalista, esto es, un mercado en el que todas las tecnologías de generación que se ofrecen reciben la retribución que marca el precio de la última tecnología necesaria para cubrir la demanda, la tecnología marginal.
En numerosas horas del año el precio marginal, que establece el precio de mercado, lo marcan, directa o indirectamente, los ciclos combinados de gas natural, que repercuten el coste del CO2 que tienen que asumir en el mercado de derechos de emisión, en su oferta. Esto hace que la retribución que reciben todas las tecnologías por la energía generada sea más elevada y muy superior a los costes de generación de las tecnologías no emisoras, lo que deriva en precios elevados de la factura eléctrica para los consumidores.
El Ministerio contextualiza
«El anteproyecto de Ley que ayer comenzó su tramitación es el resultado de un análisis detallado de las múltiples propuestas que han surgido a lo largo de los años desde los ámbitos académico, civil y político para evitar el encarecimiento de la energía como consecuencia del funcionamiento del sistema y el modelo finalmente seleccionado ha sido escogido por su robustez, viabilidad práctica, eficacia, simplicidad e inmediatez»
«El diseño de la minoración no afectará al mercado de derechos de emisión ni a sus efectos sobre los precios: las centrales emisoras seguirán internalizando el coste de sus emisiones, lo que las convierte en menos competitivas y las expulsa paulatinamente del mercado. Los precios marginales seguirán incorporando el coste del CO2 cuando las centrales que los fijan sean emisoras, por lo que las señales para los consumidores serán las adecuadas. Por último, las nuevas centrales que se construyan no se verán afectadas por la minoración, por lo que la señal de inversión para los nuevos entrantes se mantiene intacta»
«De igual modo, la propuesta es respetuosa con el mercado interior de la electricidad, ya que no interfiere a la formación de precios dado que la minoración se produce a posteriori y a través del sistema de liquidaciones sin afectar al coste de la energía que pagan las comercializadoras, y lo recaudado se destina a financiar los costes regulados de las renovables que se sufragan a través de los cargos»
«Así, se trata, por tanto, de una propuesta compatible con el marco normativo comunitario y que cuenta con el respaldo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que validó en una sentencia del 17 de octubre de 2013 un mecanismo muy similar que estuvo en vigor en España entre 2006 y 2009. Es, además, una medida compatible con las expectativas de quienes tomaron sus decisiones de inversión en tecnologías no emisoras con posterioridad a la entrada en vigor del sistema europeo de derechos de emisión»
Evolución del precio del CO2
El comercio de derechos de emisión de CO2 es un instrumento de mercado que entró en funcionamiento el 1 de enero de 2005 para incentivar la reducción de emisiones de gases contaminantes a la atmósfera por parte de las plantas industriales.
La Unión Europea puso en marcha el mercado de CO2 más ambicioso hasta la fecha, del que forman parte los 27 Estados miembro y que abarca las emisiones de CO2 de las centrales térmicas, de cogeneración y de otras instalaciones de combustión de potencia térmica superior a 20 MW (calderas, motores, compresores…), así como de refinerías, coquerías, siderúrgicas, industria cementera, cerámica, del vidrio y papelera.
El régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea engloba a más de 10.000 instalaciones que generan más de 2.000 millones de toneladas de CO2, en torno al 45% de las emisiones totales de gases de efecto invernadero en la Unión Europea.
La evolución de precios del CO2 ha cambiado de forma significativa desde 2005. En las últimas semanas se ha producido un aumento de la cotización de los derechos de emisión en el mercado europeo, donde están alcanzando valores superiores a 50 €/tonelada, un incremento del 150% respecto al valor de hace un año.
La cotización de los mercados de futuros de derechos de emisión indica que esta situación de precios altos se va a mantener en el tiempo refrendada, entre otras motivaciones, por el aumento de la ambición climática adoptado por los jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea y el anuncio de la vuelta de Estados Unidos al Acuerdo de París.
Esta tendencia y la previsión de que se mantenga ha aumentado la preocupación del Gobierno por el impacto del precio del CO2 en la factura eléctrica que pagan los consumidores y por el lastre que esta situación puede suponer para la recuperación de las economías domésticas e industriales.
Coherente con el marco de energía y clima
La medida favorecerá la descarbonización de la economía dado que fomentará su electrificación, por lo que está alineada con los grandes objetivos en materia de energía y clima.
Al no afectar a las nuevas inversiones que se ejecuten, el mecanismo no interferirá en los ambiciosos objetivos de construcción de nueva generación renovable que España ha asumido para la próxima década en su Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030.
Su impacto será socialmente progresivo: la disminución del precio de la factura eléctrica beneficiará especialmente a los hogares más vulnerables y expuestos a la pobreza energética, que son los que habitualmente tienen un consumo más elevado de electricidad en proporción a su renta y sus consumos energéticos, por lo que la bajada del precio de la luz les beneficiará en mayor proporción.
Asimismo, la aplicación de esta política impulsará la recuperación de la economía al reducir el coste de la factura eléctrica para hogares y empresas.
Fondo Nacional para la Sostenibilidad del Sistema Eléctrico
Este anteproyecto de Ley está alineado con el resto de propuestas en materia de política energética del Gobierno y, de forma especial, con el anteproyecto de Ley del Fondo Nacional Para la Sostenibilidad del Sistema Eléctrico, que hoy se eleva en segunda vuelta a Consejo de Ministros para su aprobación y remisión a las Cortes y que producirá una reducción del 13% del precio de la factura eléctrica doméstica cuando se implante por completo.
La tramitación de ambas propuestas se ha planteado a través de sendos anteproyectos de Ley por tratarse del instrumento que aporta mayor flexibilidad y margen para la participación de todos los actores implicados, abierto a discusión del resto de fuerzas parlamentarias, actores públicos y privados y al conjunto de la sociedad.
